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【中國國土資源報】《最高人民法院關于適用〈行政訴訟法〉的解釋》解讀

更新時間:2018-06-28 來源: 作者: 字體[ ]

編者按:《最高人民法院關于適用〈行政訴訟法〉的解釋》(以下簡稱《行訴解釋》),已于20171113日由最高人民法院審判委員會第1726次會議討論通過,并于201827日正式發布。本解釋施行后,《最高人民法院關于執行〈行政訴訟法〉若干問題的解釋》(法釋〔20008號,以下簡稱《若干解釋》)、《最高人民法院關于適用〈行政訴訟法〉若干問題的解釋》(法釋〔20159號,以下簡稱《適用解釋》)同時廢止。最高人民法院以前發布的司法解釋與本解釋不一致的,不再適用。201827日,最高人民法院召開新聞發布會,最高人民法院黨組副書記、副院長江必新就這部司法解釋的起草情況、主要內容和貫徹執行作了簡要介紹和說明,現摘登如下,以供參考。

《行訴解釋》全文分為十三個部分,共163條。《行訴解釋》是對《若干解釋》《適用解釋》的修改、補充和完善。最高人民法院黨組副書記、副院長江必新就《行訴解釋》的主要內容作了說明:

1 明確行政訴訟受案范圍邊界,既要解決“立案難”痼疾,又要防止濫訴現象

根據行政訴訟法第2條的規定,公民、法人或者其他組織認為行政機關和行政機關工作人員的行政行為侵犯其合法權益,有權向人民法院提起訴訟。這一規定明確了可訴行政行為的標準,但是比較原則,在司法實踐中難以準確把握。有的地方出現了對于可訴行政行為把握不準、錯誤理解立案登記和訴權濫用的現象。為了明確可訴行政行為的界限,保障行政訴訟救濟渠道的實效,保障當事人合法權益,結合司法實踐,《行訴解釋》增加規定了下列五種不可訴的行為:

一是,不產生外部法律效力的行為。對外性是可訴的行政行為的重要特征之一。行政機關在行政程序內部所作的行為,例如行政機關的內部溝通、會簽意見、內部報批等行為,并不對外發生法律效力,不對公民、法人或者其他組織合法權益產生影響,因此不屬于可訴的行為。二是,過程性行為。可訴的行政行為需要具備成熟性。行政機關在作出行政行為之前,一般要為作出行政行為進行準備、論證、研究、層報、咨詢等,這些行為尚不具備最終的法律效力,一般稱為“過程性行為”,不屬于可訴的行為。三是,協助執行行為。可訴的行政行為須是行政機關基于自身意思表示作出的行為。行政機關依照法院生效裁判作出的行為,本質上屬于履行生效裁判的行為,并非行政機關自身依職權主動作出的行為,亦不屬于可訴的行為。四是,內部層級監督行為。內部層級監督屬于行政機關上下級之間管理的內部事務。司法實踐中,有的法律規定上級行政機關對下級行政機關的監督。例如《國有土地上房屋征收與補償條例》規定上級人民政府應當加強對下級人民政府房屋征收補償工作的監督。有的當事人起訴要求法院判決上級人民政府履行監督下級人民政府的職責。法律法規規定的內部層級監督,并不直接設定當事人新的權利義務關系,因此,該類行為屬于不可訴的行為。五是,信訪辦理行為。信訪辦理行為不是行政機關行使“首次判斷權”的行為。根據《信訪條例》的規定,信訪工作機構依據《信訪條例》作出的登記、受理、交辦、轉送、承辦、協調處理、監督檢查、指導信訪事項等行為,對信訪人不具有強制力,對信訪人的實體權利義務不產生實質影響,因此不具有可訴性。

2 總結行政訴訟管轄改革成果,既要解決“訴訟主客場”的問題,又要遵循“兩便”原則

行政訴訟管轄改革,特別是跨行政區劃法院管轄改革,是黨的十八屆四中全會決定解決“訴訟主客場”問題的重大決策,也是新行政訴訟法的重要規定。黨的十八屆四中全會提出,“探索設立跨行政區劃的人民法院和人民檢察院,辦理跨地區案件。完善行政訴訟體制機制,合理調整行政訴訟案件管轄制度,切實解決行政訴訟立案難、審理難、執行難等突出問題”。新行政訴訟法第18條第2款規定,“經最高人民法院批準,高級人民法院可以根據審判工作的實際情況,確定若干人民法院跨行政區域管轄行政案件。”在司法實踐中,跨行政區劃法院改革已經取得重要突破。為了進一步推動跨行政區劃法院管轄改革,《行訴解釋》根據上述政策法律依據,就跨行政區劃法院管轄改革以及需要履行的程序作了進一步明確,鐵路運輸法院等專門人民法院審理行政案件,應當執行行政訴訟法第18條第2款的規定。

此外,為了解決司法實踐中個別當事人利用管轄權異議制度干擾行政訴訟的問題,《行訴解釋》明確規定了管轄異議處理程序制度。人民法院對管轄異議審查后確定有管轄權的,不因當事人增加或者變更訴訟請求等改變管轄,但違反級別管轄、專屬管轄規定的除外。《行訴解釋》同時明確了對于人民法院發回重審或者按第一審程序再審的案件,當事人提出管轄異議的、以及當事人在第一審程序中未按照法律規定的期限和形式提出管轄異議,在第二審程序中提出的,人民法院不予審查,確保提高行政訴訟效率。為了方便人民法院審理,方便當事人訴訟,《行訴解釋》對于涉及限制公民人身自由的行政強制措施,行政機關又采取其他行政強制措施或者行政處罰的,規定了原告可以行使選擇管轄權的制度。

3 明確界定當事人資格,既要暢通救濟渠道,又要確保有限司法資源的效益最大化

行政訴訟法對于原告資格和被告資格的規定,有利于暢通救濟渠道,同時,為了確保有限司法資源得到充分利用,《行訴解釋》對原告和被告的訴訟主體資格也作了明確。

在行政訴訟原告資格方面,根據行政訴訟法第25條第1款規定,行政行為的相對人以及其他與行政行為有利害關系的公民、法人或者其他組織,有權提起訴訟。這一規定強調了行政訴訟原告資格的標準為“與行政行為有利害關系”。《行訴解釋》主要在四個方面作了重點規定:一是,投訴舉報者的原告資格。《行訴解釋》明確規定,為維護自身合法權益向行政機關投訴,具有處理投訴職責的行政機關作出或者未作出處理的公民、法人或者其他組織具有原告主體資格。二是,債權人的原告資格。債權人原則上沒有行政訴訟原告主體資格,即債權人以行政機關對債務人所作的行政行為損害債權實現為由提起行政訴訟的,人民法院應當告知其就民事爭議提起民事訴訟,但行政機關作出行政行為時依法應予保護或者應予考慮的除外。三是,非營利法人的原告主體資格。即事業單位、社會團體、基金會、社會服務機構等非營利法人的出資人、設立人認為行政行為損害法人合法權益的,可以自己的名義提起訴訟。四是,涉及業主共有利益的原告主體資格。業主委員會對于行政機關作出的涉及業主共有利益的行政行為,可以自己的名義提起訴訟。業主委員會不起訴的,專有部分占建筑物總面積過半數或者占總戶數過半數的業主可以提起訴訟。

在行政訴訟被告方面,主要明確了以下幾個方面的內容:一是,明確開發區管理機構及其職能部門的被告資格。即,當事人對由國務院、省級人民政府批準設立的開發區管理機構作出的行政行為不服提起訴訟的,以該開發區管理機構為被告;對由國務院、省級人民政府批準設立的開發區管理機構所屬職能部門作出的行政行為不服提起訴訟的,以其職能部門為被告;對其他開發區管理機構所屬職能部門作出的行政行為不服提起訴訟的,以開發區管理機構為被告;開發區管理機構沒有行政主體資格的,以設立該機構的地方人民政府為被告。二是,明確村委會和居委會的被告資格。即,當事人對村民委員會或者居民委員會依據法律、法規、規章的授權履行行政管理職責的行為不服提起訴訟的,以村民委員會或者居民委員會為被告。三是,明確事業單位和行業協會的被告資格。即當事人對高等學校等事業單位以及律師協會、注冊會計師協會等行業協會依據法律、法規、規章的授權實施的行政行為不服提起訴訟的,以該事業單位、行業協會為被告。

4 完善行政訴訟證據規則,既要力求恢復客觀真實,又要堅持程序公正的導向

行政訴訟法對于行政訴訟證據作了規定,科學的證據規則有利于法院查明事實,恢復案件的客觀真實。同時,由于行政機關在行政程序中所處的取證優勢地位,在證據規則上也應當有相應的程序制約和傾斜,確保“官”民在訴訟程序中處于實質平等的地位。

《行訴解釋》在以下幾個方面作了規定:一是,細化非法證據排除規則。即行政訴訟法第43條第3款規定的“以非法手段取得的證據”包括:嚴重違反法定程序收集的證據材料;以違反法律強制性規定的手段獲取且侵害他人合法權益的證據材料;以利誘、欺詐、脅迫、暴力等手段獲取的證據材料。二是,明確當事人的到庭義務。即,人民法院認為有必要的,可以要求當事人本人或者行政機關執法人員到庭,就案件有關事實接受詢問。在詢問之前,可以要求其簽署保證書。保證書應當載明據實陳述、如有虛假陳述愿意接受處罰等內容。當事人或者行政機關執法人員應當在保證書上簽名或者捺印。負有舉證責任的當事人拒絕到庭、拒絕接受詢問或者拒絕簽署保證書,待證事實又欠缺其他證據加以佐證的,人民法院對其主張的事實不予認定。三是,明確因被告原因導致損害的舉證規則。即,在行政賠償、補償案件中,因被告的原因導致原告無法就損害情況舉證的,應當由被告就該損害情況承擔舉證責任。對于各方主張損失的價值無法認定的,應當由負有舉證責任的一方當事人申請鑒定,但法律、法規、規章規定行政機關在作出行政行為時,依法應當評估或者鑒定的除外;負有舉證責任的當事人拒絕申請鑒定的,由其承擔不利的法律后果。當事人的損失因客觀原因無法鑒定的,人民法院應當結合當事人的主張和在案證據,遵循法官職業道德,運用邏輯推理和生活經驗、生活常識等,酌情確定賠償數額。

5 全面落實立案登記制度,既要保障當事人合法訴權,又要保證起訴符合法律規定

新行政訴訟法實施以來,各級人民法院堅決貫徹落實立案登記制,大力破除“立案難”制度壁壘。同時,各級人民法院對于立案登記制條件下是否需要審查起訴條件等問題,各地把握尺度不一,一些不符合起訴條件的案件也進入到訴訟程序,導致案件激增,亟需通過司法解釋統一規范。

在全面落實立案登記制度方面,《行訴解釋》主要作了以下幾個方面的規定:一是,明確起訴人提交必要起訴材料的義務。即,依照行政訴訟法第49條的規定,公民、法人或者其他組織提起訴訟時應當提交以下起訴材料:原告的身份證明材料以及有效聯系方式;被訴行政行為或者不作為存在的材料;原告與被訴行政行為具有利害關系的材料;人民法院認為需要提交的其他材料。由法定代理人或者委托代理人代為起訴的,還應當向人民法院說明法定代理人或者委托代理人的基本情況,并提交身份證明和代理權限證明等材料。二是,明確人民法院的審查權力和釋明義務。即,依照行政訴訟法第51條的規定,人民法院應當就起訴狀內容和材料是否完備以及是否符合行政訴訟法規定的起訴條件進行審查。起訴狀內容或者材料欠缺的,人民法院應當給予指導和釋明,并一次性全面告知當事人需要補正的內容、補充的材料及期限。在指定期限內補正并符合起訴條件的,應當登記立案。當事人拒絕補正或者經補正仍不符合起訴條件的,退回訴狀并記錄在冊;堅持起訴的,裁定不予立案,并載明不予立案的理由。三是,明確復議維持情形下的起訴期限。即,公民、法人或者其他組織向復議機關申請行政復議后,復議機關作出維持決定的,應當以復議機關和原行為機關為共同被告,并以復議決定送達時間確定起訴期限。四是,明確行政機關未履行教示義務情形下的起訴期限。即行政機關作出行政行為時,未告知公民、法人或者其他組織起訴期限的,起訴期限從公民、法人或者其他組織知道或者應當知道起訴期限之日起計算,但從知道或者應當知道行政行為內容之日起最長不得超過1年。復議決定未告知公民、法人或者其他組織起訴期限的,適用前款規定。

6 規范審理判決程序,既要確保案件得到公正審理,又要注意提高訴訟實效

行政訴訟法規定的審理和判決程序,不僅要求審理的實體和程序公正,也要求行政訴訟的實際效果。司法實踐中,個別當事人的行為損害了訴訟程序的嚴肅性,還有的案件判決標準和規則不統一,影響了司法的權威性。

據此,《行訴解釋》主要作了以下規定:一是,明確濫用回避申請權的法律后果。司法實踐中,個別當事人或者代理人出于干擾法庭秩序、施加壓力、延緩開庭等目的,隨意提出回避申請。例如,有的當事人認為法院沒有滿足自己要求不能公正審判要求法院整體回避、有的當事人認為行政機關負責人未出庭應訴,在法院釋明后認為法院打壓原告而要求審判人員回避等等,這些所謂的回避申請,明顯不屬于申請回避的正當情形,嚴重影響了法庭的正常秩序,有必要加以規制。《行訴解釋》規定,對當事人提出的明顯不屬于法定回避事由的申請,法庭可以依法當庭駁回。二是,明確拒絕陳述的法律后果。司法實踐中,個別當事人將法庭當成發泄個人不滿的舞臺,不服從審判長指揮;個別當事人藐視法庭不舉證不陳述,致使庭審無法進行等等,嚴重背離了行政訴訟的目的,損害了司法權威。目前,在行政訴訟領域,這種情況比較突出,必須依法予以遏制。《行訴解釋》規定,原告或者上訴人在庭審中明確拒絕陳述或者以其他方式拒絕陳述,導致庭審無法進行,經法庭釋明后仍不陳述意見的,視為放棄陳述權利,由其承擔不利的法律后果。三是,明確確認無效判決規則。公民、法人或者其他組織向人民法院提起行政訴訟,可以提出請求法院判決撤銷的訴訟請求,也可以提出要求判決確認違法的訴訟請求。判決撤銷的行政行為是指存在一般違法的行政行為,判決確認無效的行政行為是指存在重大且明顯違法的行政行為。人民法院在審理行政案件時,對于兩種違法情形的審查程度也不同。在司法實踐中,有的原告提起的是撤銷訴訟,法院經審理后發現被訴行政行為不屬于一般違法情形,而屬于重大且明顯的無效行為;有的原告提起的是確認無效訴訟,法院經審理后發現被訴行政行為不屬于重大且明顯的無效行為,而屬于一般違法行為。對于這兩種情況如何處理,《行訴解釋》規定,公民、法人或者其他組織起訴請求撤銷行政行為,人民法院經審查認為行政行為無效的,應當作出確認無效的判決。公民、法人或者其他組織起訴請求確認行政行為無效,人民法院審查認為行政行為不屬于無效情形,經釋明,原告請求撤銷行政行為的,應當繼續審理并依法作出相應判決;原告請求撤銷行政行為但超過法定起訴期限的,裁定駁回起訴;原告拒絕變更訴訟請求的,判決駁回其訴訟請求。四是,明確共同過錯的賠償責任。即,原告或者第三人的損失系由其自身過錯和行政機關的違法行政行為共同造成的,人民法院應當依據各方行為與損害結果之間有無因果關系以及在損害發生和結果中作用力的大小,確定行政機關相應的賠償責任。五是,明確不作為賠償責任。即,因行政機關不履行、拖延履行法定職責,致使公民、法人或者其他組織的合法權益遭受損害的,人民法院應當判決行政機關承擔行政賠償責任。在確定賠償數額時,應當考慮不履行、拖延履行法定職責的行為在損害發生過程和結果中所起的作用等因素。

7 規范行政機關負責人出庭應訴,既要體現行政訴訟的嚴肅性,又要確保行政糾紛實質化解

新行政訴訟法規定的行政機關負責人出庭應訴制度在司法實踐中已經取得初步成效。例如,山東法院2015年開庭審理的行政案件中,行政機關負責人出庭應訴達1637人(次),比2014年增長4倍多;北京市平谷區人民法院2015年審理的行政案件中,行政機關負責人出庭應訴96件,出庭應訴率為63.6%。行政機關負責人出庭應訴制度既體現了法律對于行政機關出庭應訴的要求,也體現了行政糾紛實質化解的立法宗旨。

為了進一步推動行政機關負責人出庭應訴,確保行政糾紛獲得實質化解,《行訴解釋》主要在以下幾個方面作了規定:一是,適度擴大行政機關負責人的范圍,確保制度落地生根。為了進一步推動行政機關負責人出庭應訴制度,《行訴解釋》適度擴大了行政機關負責人的范圍。即,行政訴訟法第3條第3款規定的行政機關負責人,包括行政機關的正職、副職負責人以及其他參與分管的負責人。行政機關負責人出庭應訴的,可以另行委托12名訴訟代理人。行政機關負責人不能出庭的,應當委托行政機關相應的工作人員出庭,不得僅委托律師出庭。二是,明確應當出庭應訴的情形,促進行政機關負責人依法出庭應訴。即,涉及重大公共利益、社會高度關注或者可能引發群體性事件等案件以及人民法院書面建議行政機關負責人出庭的案件,被訴行政機關負責人應當出庭。三是,明確行政機關負責人不出庭的說明義務,確保行政機關負責人出庭應訴制度的實效。即,行政機關負責人有正當理由不能出庭應訴的,應當向人民法院提交情況說明,并加蓋行政機關印章或者由該機關主要負責人簽字認可。行政機關拒絕說明理由的,不發生阻止案件審理的效果,人民法院可以向監察機關、上一級行政機關提出司法建議。四是,明確“行政機關工作人員”的含義,確保“告官見官”。即,行政訴訟法第3條第3款規定的“行政機關相應的工作人員”,包括該行政機關具有國家行政編制身份的工作人員以及其他依法履行公職的人員。被訴行政行為是地方人民政府作出的,地方人民政府所屬法制工作機構的工作人員,以及被訴行政行為具體承辦機關工作人員,可以視為被訴人民政府相應的工作人員。五是,明確不出庭應訴的不利后果。即,行政機關負責人和行政機關相應的工作人員均不出庭,僅委托律師出庭的或者人民法院書面建議行政機關負責人出庭應訴,行政機關負責人不出庭應訴的,人民法院應當記錄在案和在裁判文書中載明,并可以建議有關機關依法作出處理。

8 落實復議機關作共同被告制度,既要強化行政復議監督職能,又要聚焦真正爭議的解決

新行政訴訟法為了強化行政復議監督職能,明確規定行政復議機關維持原行政行為的,復議機關作共同被告。兩年多來,各級人民法院、各級行政機關認真貫徹新行政訴訟法,復議機關作共同被告的案件大幅增加。隨著“雙被告”規定的逐步實施,復議機關的維持率不斷下降。2015年全國行政復議機關作出維持決定的比例為54.59%,比2014年下降超過5個百分點;2016年作出維持決定的比例為48.48%,又比2015年下降超過6個百分點。2016年全國行政復議糾錯率是2013年的2倍多。這一變化表明,包括復議機關在內的行政機關依法行政的意識和水平越來越高,復議機關發揮內部層級監督的作用和功能越來越好。與此同時,審判中也出現了一些共同被告制度適用范圍和舉證責任等方面理解不一致的問題。

為了在強化行政復議機關監督職能前提下,保證爭議真正得到解決,《行訴解釋》作了如下規定:一是,明確復議決定維持原行政行為的概念。即,行政訴訟法第26條第2款規定的“復議機關決定維持原行政行為”,包括復議機關駁回復議申請或者復議請求的情形,但以復議申請不符合受理條件為由駁回的除外。二是,明確復議機關作共同被告的法定性。即,復議機關決定維持原行政行為的,作出原行政行為的行政機關和復議機關是共同被告。原告只起訴作出原行政行為的行政機關或者復議機關的,人民法院應當告知原告追加被告。原告不同意追加的,人民法院應當將另一機關列為共同被告。行政復議決定既有維持原行政行為內容,又有改變原行政行為內容或者不予受理申請內容的,作出原行政行為的行政機關和復議機關為共同被告。三是,明確復議機關作共同被告時的舉證責任。即,作出原行政行為的行政機關和復議機關對原行政行為合法性共同承擔舉證責任,可以由其中一個機關實施舉證行為。復議機關對復議決定的合法性承擔舉證責任。復議機關作共同被告的案件,復議機關在復議程序中依法收集和補充的證據,可以作為人民法院認定復議決定和原行政行為合法的依據。四是,明確復議機關作共同被告時的裁判規則。即,人民法院對原行政行為作出判決的同時,應當對復議決定一并作出相應判決。人民法院依職權追加作出原行政行為的行政機關或者復議機關為共同被告的,對原行政行為或者復議決定可以作出相應判決。人民法院判決撤銷原行政行為和復議決定的,可以判決作出原行政行為的行政機關重新作出行政行為。人民法院判決作出原行政行為的行政機關履行法定職責或者給付義務的,應當同時判決撤銷復議決定。原行政行為合法、復議決定違法的,人民法院可以判決撤銷復議決定或者確認復議決定違法,同時判決駁回原告針對原行政行為的訴訟請求。原行政行為被撤銷、確認違法或者無效,給原告造成損失的,應當由作出原行政行為的行政機關承擔賠償責任;因復議決定加重損害的,由復議機關對加重部分承擔賠償責任。原行政行為不符合復議或者訴訟受案范圍等受理條件,復議機關作出維持決定的,人民法院應當裁定一并駁回對原行政行為和復議決定的起訴。

9 細化規范性文件審查,既要維護合法行政規范性文件的效力,又要防止不合法條款進入實施過程

人民法院依照行政訴訟法的規定,對規范性文件進行合法性審查,對于合法的規范性文件,應當作為行政行為的執法依據;對于不合法的規范性文件,人民法院不得作為行政行為合法性的依據。

《行訴解釋》主要從以下幾個方面作了規定:一是,明確規范性文件制定機關的權利。即,人民法院在對規范性文件審查過程中,發現規范性文件可能存在不合法的,應當聽取規范性文件制定機關的意見。制定機關申請出庭陳述意見的,人民法院應當準許。行政機關未陳述意見或者未提供相關證明材料的,不能阻止人民法院對規范性文件進行審查。二是,明確規范性文件審查的具體方式。即,人民法院對規范性文件進行一并審查時,可以從規范性文件制定機關是否超越權限或者違反法定程序、作出行政行為所依據的條款以及相關條款等方面進行。有下列情形之一的,屬于行政訴訟法第64條規定的“規范性文件不合法”:超越制定機關的法定職權或者超越法律、法規、規章的授權范圍的;與法律、法規、規章等上位法的規定相抵觸的;沒有法律、法規、規章依據,違法增加公民、法人和其他組織義務或者減損公民、法人和其他組織合法權益的;未履行法定批準程序、公開發布程序,嚴重違反制定程序的;其他違反法律、法規以及規章規定的情形。三是,明確規范性文件不合法的處理方式。即,人民法院經審查認為行政行為所依據的規范性文件合法的,應當作為認定行政行為合法的依據;經審查認為規范性文件不合法的,不作為人民法院認定行政行為合法的依據,并在裁判理由中予以闡明。作出生效裁判的人民法院應當向規范性文件的制定機關提出處理建議,并可以抄送制定機關的同級人民政府、上一級行政機關、監察機關以及規范性文件的備案機關。規范性文件不合法的,人民法院可以在裁判生效之日起三個月內,向規范性文件制定機關提出修改或者廢止該規范性文件的司法建議。規范性文件由多個部門聯合制定的,人民法院可以向該規范性文件的主辦機關或者共同上一級行政機關發送司法建議。情況緊急的,人民法院可以建議制定機關或者其上一級行政機關立即停止執行該規范性文件。人民法院認為規范性文件不合法的,應當在裁判生效后報送上一級人民法院進行備案。涉及國務院部門、省級行政機關制定的規范性文件,司法建議還應當分別層報最高人民法院、高級人民法院進行備案。四是,明確規范性文件審查的審判監督程序。即,各級人民法院院長對本院已經發生法律效力的判決、裁定,發現規范性文件合法性認定錯誤,認為需要再審的,應當提交審判委員會討論。最高人民法院對地方各級人民法院已經發生法律效力的判決、裁定,上級人民法院對下級人民法院已經發生法律效力的判決、裁定,發現規范性文件合法性認定錯誤的,有權提審或者指令下級人民法院再審。

 

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